La Pugna Por El Ordenamiento Territorial Rural Y La Vulneración De Los Derechos Colectivos Del Campesinado Colombiano Cristian Beltrán Barrero Introducción Las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) y las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos (ZPPA) son figuras de ordenamiento territorial rural creadas bajo el amparo del artículo 32 del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 del gobierno de Gustavo Petro. Su propósito técnico y jurídico es blindar los suelos con mayor aptitud agrícola del país, elevándolos a determinantes de superior jerarquía para evitar que la expansión urbana, industrial o turística destruya la base material donde se producen los alimentos de la nación. En términos constitucionales, estas áreas materializan la "especial protección del Estado" a la producción de alimentos (Artículo 65) y la función social y ecológica de la propiedad (Artículo 58), operativizando el derecho fundamental al mínimo vital del campesinado y garantizando derechos colectivos e intersubjetivos como la seguridad alimentaria, la preservación biocultural y el equilibrio ambiental frente a las lógicas del libre mercado inmobiliario. A la luz de esta fundamentación, el debate sobre su permanencia se ha tomado la agenda de la transición política actual: La Petición De Revocar Las APPA y ZPPA Un grupo de congresistas electos —integrado por Sara Castellanos, Carol Borda (Salvación Nacional) y Daniel Briceño (Centro Democrático)— ha solicitado formalmente al ministro de Agricultura designado, Indalecio Dangond Baquero, y al presidente electo, Abelardo De la Espriella, la revocatoria total de las APPA y ZPPA a partir de su posesión el próximo 7 de agosto. En la petición, los legisladores argumentan que estas figuras otorgan al Gobierno central facultades desproporcionadas para intervenir en el uso de los suelos rurales, lo que a su juicio transgrede la autonomía territorial y vulnera derechos particulares como la propiedad privada y la seguridad jurídica de los terratenientes. Según los firmantes, las restricciones impuestas congelan el desarrollo de sectores clave al frenar proyectos de construcción de vivienda, comercio, turismo, industria y otras actividades productivas no agropecuarias en predios rurales. La solicitud exige tumbar de manera inmediata las resoluciones administrativas que ya delimitaron estas áreas de protección en regiones estratégicas como Sabana Centro (Cundinamarca), La Guajira, el Suroeste antioqueño, Córdoba, Tolima y Santander. Asimismo, los parlamentarios demandan la revisión exhaustiva del Decreto 1147 de 2024, el cual fortalece las facultades de la Agencia Nacional de Tierras en las Zonas de Reserva Campesina, una figura directamente ligada a la protección de la territorialidad y economía propia de las comunidades rurales. Mientras que los sectores de oposición insisten en que el desmonte de las APPA es imperativo para reactivar la libre empresa y devolverle a los concejos municipales la competencia exclusiva sobre sus planes de ordenamiento territorial, los defensores de estas medidas advierten que eliminar tales salvaguardas implicaría una regresividad inconstitucional. Desde la perspectiva de los derechos humanos y colectivos, revocar estas zonas significaría desproteger la despensa agrícola nacional, vulnerar el derecho fundamental a la alimentación y dejar al campesinado —hoy sujeto de especial protección constitucional— a merced del desplazamiento socioeconómico por la presión inmobiliaria. ¿Qué deber misional del Estado cumplen estas APPA y ZPPA creadas por Petro? En el contexto del ordenamiento territorial y las políticas de desarrollo rural en Colombia, las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) y las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos (ZPPA) se sustentan en varios deberes misionales y constitucionales que el Estado debe cumplir. A continuación se detallan las principales obligaciones estatales que justifican la creación de estas figuras: Garantizar la seguridad alimentaria y el derecho a la alimentación La Constitución Política de Colombia (Artículo 65) establece que la producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para cumplir con este mandato, el Estado tiene el deber de proteger las tierras con vocación agrícola de la degradación, la urbanización descontrolada o el cambio de uso de suelo hacia actividades no alimentarias. Las APPA y ZPPA buscan asegurar que los suelos más fértiles del país se reserven para abastecer de comida a la población. Promover el desarrollo de la comunidad agrícola y campesina El mismo Artículo 65 constitucional señala que el Estado debe promover el acceso de los trabajadores agrarios a la tierra y a los servicios de comercialización, asistencia técnica y crédito. Al blindar estas zonas, la misión institucional es fortalecer la economía campesina, familiar y comunitaria, evitando que el desarrollo industrial, turístico o inmobiliario desplace a los productores locales y destruya el tejido social rural. Planificación y ordenamiento del territorio con enfoque de utilidad pública El Estado tiene la facultad y el deber misional de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar un desarrollo sostenible (Artículo 80 de la Constitución). En este sentido, la delimitación de estas áreas responde a un principio de función social y ecológica de la propiedad, donde el interés general (garantizar el alimento para la nación) prevalece sobre el interés particular o la libre especulación inmobiliaria en suelos de alta porción agrícola. Cumplimiento de los compromisos del Acuerdo de Paz (Reforma Rural Integral) Uno de los pilares del Estado colombiano en los últimos años es la implementación del Punto 1 del Acuerdo de Paz de 2016 (Reforma Rural Integral). Este punto obliga al Estado a regularizar la propiedad, proteger las áreas de especial interés ambiental y agrario, y cerrar la brecha entre el campo y la ciudad. Las medidas adoptadas en el Plan Nacional de Desarrollo del gobierno saliente pretendían operativizar estas salvaguardas territoriales. El eje del debate: Mientras que el sustento misional del Gobierno saliente para crear las APPA y ZPPA es la prevalencia del derecho colectivo a la seguridad alimentaria y la protección del agro, la crítica de los congresistas entrantes se enfoca en que dichas restricciones limitan la libre empresa, el desarrollo económico multisectorial y la autonomía de los municipios para decidir el uso de su propio suelo. ¿Qué artículo constitucional desarrolla estas APPA y ZPPA creadas por Petro? El artículo constitucional fundamental que desarrollan las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) y las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos (ZPPA) es el Artículo 65 de la Constitución Política de Colombia. Este artículo es el pilar del derecho agrario y de la seguridad alimentaria en el país, y establece textualmente: "La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal fin, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como a la construcción de obras de infraestructura física y de adecuación de tierras." Al declarar estas áreas y zonas de protección, el marco regulatorio del Plan Nacional de Desarrollo busca operativizar este mandato, blindando jurídicamente los suelos con alta vocación agrícola para que no pierdan su capacidad productiva frente a la expansión urbana, industrial o turística. Otros artículos constitucionales relacionados: Además del Artículo 65, estas figuras se apoyan en un entramado de principios constitucionales que equilibran la propiedad y el territorio: Artículo 58: Establece que la propiedad privada no es un derecho absoluto, sino que tiene una función social y ecológica que implica obligaciones. Cuando el interés privado entra en conflicto con la necesidad pública o social (como asegurar el abastecimiento de alimentos del país), el interés general debe prevalecer. Artículo 64: Impone al Estado el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, para mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina. Artículo 334: Otorga al Estado la facultad de intervenir en la economía, por mandato de la ley, para racionalizar la explotación de los recursos naturales y asegurar de manera equitativa que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos (como la alimentación). ¿Qué derechos fundamentales protegen estas APPA y ZPPA creadas por Petro? Desde la perspectiva jurídica y los desarrollos normativos aplicados bajo el enfoque del gobierno de Gustavo Petro, la creación de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) y las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos (ZPPA) busca salvaguardar y materializar de forma directa tres derechos fundamentales principales: El Derecho Humano a la Alimentación Adecuada (DHAA) Aunque inicialmente era un derecho de desarrollo principalmente jurisprudencial, bajo el marco legal de la Ley 2294 de 2023 se consolidaron las áreas de especial interés encaminadas a su garantía directa. ¿Cómo lo protege? El fin primordial de las APPA y ZPPA es asegurar la disponibilidad permanente de alimentos diversos, nutritivos, suficientes y culturalmente aceptables. Al blindar el suelo de mayor aptitud agrícola, el Estado busca evitar que la especulación inmobiliaria, la urbanización o los usos industriales destruyan la base material idónea para producir la comida del país. El Campesinado como Sujeto de Especial Protección Constitucional A partir de la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2023, se reconoció explícitamente en el artículo 64 de la Constitución que el campesinado es un sujeto colectivo con derechos de especial protección. ¿Cómo lo protege? La norma reconoce que las comunidades campesinas tienen un relacionamiento particular con la tierra basado en la producción de alimentos y en sus formas propias de territorialidad. Las APPA y figuras complementarias (como las Zonas de Reserva Campesina reguladas bajo el Decreto 1147 de 2024 mencionado en la carta) protegen el derecho a la permanencia en el territorio, impidiendo que el desarrollo de macroproyectos comerciales o turísticos desplace las formas de vida y la economía familiar y comunitaria del agro colombiano. El Derecho al Mínimo Vital en Contextos Rurales La Corte Constitucional ha ligado de forma estrecha la protección de las tierras de producción agrícola familiar al derecho fundamental al mínimo vital de la población rural. ¿Cómo lo protege? Para millones de familias campesinas en las regiones delimitadas (como Sabana Centro, el Suroeste antioqueño, Córdoba, etc.), el uso del suelo rural para actividades agropecuarias representa su única fuente de subsistencia económica, empleo e ingresos autónomos. Proteger estos suelos de actividades extractivas o de expansión urbana es una medida de amparo estatal para asegurar la estabilidad socioeconómica de los pequeños productores rurales. La tensión constitucional: El conflicto central radica en que, para proteger los derechos colectivos fundamentales a la alimentación y a la territorialidad campesina, el Estado impone determinantes de ordenamiento de superior jerarquía obligatoria. Esto, según la postura de los parlamentarios demandantes, termina vulnerando o limitando desproporcionadamente otros derechos como la propiedad privada y la libertad de empresa de quienes deseen dar un uso comercial, industrial o habitacional a esos predios. ¿Por qué es inconstitucional la petición que hacen estos congresistas de eliminar estas APPA y ZPPA? Quienes defienden la vigencia de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) y las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos (ZPPA) sostienen que la petición de eliminarlas de tajo podría vulnerar varios principios y mandatos de la Constitución Política de Colombia. Los principales argumentos jurídicos que sustentan la presunta inconstitucionalidad de desmontar estas figuras de protección son los siguientes: Violación del principio de progresividad y no regresividad de los derechos El Derecho Humano a la Alimentación Adecuada y los derechos territoriales del campesinado son considerados derechos económicos, sociales y culturales (DESC). Bajo la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el Estado tiene prohibido adoptar medidas regresivas (dar marcha atrás) en el nivel de protección de un derecho ya alcanzado, a menos que exista una justificación constitucional imperativa y desproporcionada. Eliminar las APPA sin una alternativa que garantice el mismo nivel de protección al suelo agrícola podría considerarse una medida regresiva inconstitucional. Incumplimiento del mandato imperativo del Artículo 65 La Constitución establece textualmente que "La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado" y que se debe dar prioridad al desarrollo agrícola. Las APPA y ZPPA no son caprichos administrativos; son el desarrollo técnico y legal que materializa esa "especial protección" sobre la tierra con vocación agrícola. Dejarlas sin efecto implicaría desproteger el suelo fértil frente a la especulación y los cambios de uso del suelo, lo que choca frontalmente con este deber constitucional. Vulneración de los derechos del campesinado como sujeto de especial protección (Artículo 64) Tras la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2023, la Constitución reconoce al campesinado como sujeto político y de especial protección, destacando su "particular relacionamiento con la tierra basado en la producción de alimentos en garantía de la soberanía alimentaria". Revocar estas zonas agrícolas y desregular las facultades del Decreto 1147 de 2024 sobre las Zonas de Reserva Campesina vulneraría directamente este nuevo mandato constitucional, al desproteger las formas de territorialidad y economía propia del campesino frente al desplazamiento inmobiliario o industrial. Desatención de la función social y ecológica de la propiedad (Artículo 58) La Carta Magna es clara al señalar que la propiedad privada no es un derecho absoluto y que sus intereses deben ceder ante el interés público o social. Garantizar el abastecimiento alimentario de la nación es una finalidad de utilidad pública superior. Eliminar estas restricciones bajo el único argumento de proteger el rendimiento económico de la propiedad privada o los negocios inmobiliarios individuales contradice el núcleo del artículo 58 constitucional. El matiz técnico: Por otra parte, la discusión jurídica que plantean los opositores (y que mencionan los entes de control como la Procuraduría) es un debate de competencias formales. Ellos argumentan que el artículo 32 del Plan Nacional de Desarrollo vulneró la Constitución al invadir las competencias que el Artículo 311 y 313 de la Carta Política otorga exclusivamente a los municipios y concejos para realizar el ordenamiento de sus propios territorios (autonomía territorial). Corresponderá finalmente a la Corte Constitucional resolver si el mecanismo legal utilizado por el gobierno saliente respetó el equilibrio de poderes o si excedió las facultades del Ejecutivo. ¿Qué deberes constitucionales deja de cumplir y/o transgreden la petición de estos congresistas de eliminar estas APPA y ZPPA? Al solicitar la eliminación total de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) y de las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos (ZPPA), la petición de los congresistas choca con mandatos específicos que la Constitución Política de Colombia impone a las autoridades públicas. Bajo la óptica del derecho constitucional y la defensa de estas figuras, revocar estas protecciones sin un mecanismo alternativo equivalente implicaría la transgresión o el incumplimiento de los siguientes deberes estatales: El deber de proteger la producción de alimentos (Artículo 65) La Constitución impone un mandato imperativo y claro al Estado: "La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado". Al exigir la derogatoria de las resoluciones que delimitan estas áreas sin sustituirlas por otra salvaguarda, se desatiende este deber misional, dejando los suelos de mayor aptitud agrícola desprotegidos frente a dinámicas de urbanización, especulación inmobiliaria o cambios de uso del suelo no alimentarios. El deber de promover el desarrollo integral y el acceso a la tierra del campesinado (Artículo 64) Modificado por el Acto Legislativo 01 de 2023, este artículo ordena al Estado reconocer al campesinado como sujeto de especial protección constitucional y garantizar sus derechos territoriales y su soberanía alimentaria. Eliminar estas zonas protegidas y pedir la revisión a la baja del Decreto 1147 de 2024 (que fortalece a las Zonas de Reserva Campesina) transgrede la obligación estatal de defender la territorialidad campesina y asegurar que las comunidades rurales tengan la tierra necesaria para desarrollar su economía tradicional. El deber de hacer prevalecer el interés general y regular la función social de la propiedad (Artículo 58) El artículo 58 es nítido al señalar que "la propiedad es una función social que implica obligaciones" y que el interés privado debe ceder ante el interés público o social. El abastecimiento de comida para la población es un fin de utilidad pública superior. Priorizar la libre urbanización, el turismo o el comercio sobre suelos agrícolas estratégicos vulnera el deber del Estado de hacer cumplir la función social y ecológica de la propiedad privada. El deber de planificar el manejo de los recursos naturales y el suelo (Artículo 80) El Estado tiene la obligación constitucional de "planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución". El suelo con vocación agrícola es un recurso natural finito y estratégico. Desmontar la planificación territorial orientada a la seguridad alimentaria en regiones clave (como Sabana Centro, Córdoba o el Suroeste antioqueño) para abrir paso al libre mercado de tierras transgrede este deber de gobernanza y preservación del territorio. El deber de intervención del Estado en la economía para el acceso a bienes básicos (Artículo 334) La Carta Magna asigna al Estado la dirección general de la economía y el deber de intervenir, por mandato de la ley, para "asegurar de manera equitativa, la productividad y el acceso efectivo de todas las personas, en particular las de menores ingresos, a los bienes y servicios básicos". Al pedir que el Gobierno central renuncie a su facultad de intervenir en el uso del suelo rural para proteger la producción agropecuaria, se debilita la capacidad del Estado para regular el mercado y garantizar el derecho colectivo al mínimo vital y la alimentación. ¿Qué derechos fundamentales subjetivos (personales y particulares) vulnera o transgrede la petición que hacen estos congresistas? Al analizar la solicitud de los congresistas desde la perspectiva de los derechos fundamentales subjetivos —es decir, aquellas prerrogativas individuales, particulares y exigibles directamente por sus titulares ante el Estado—, su eliminación total transgredería de forma directa las esferas jurídicas de los productores rurales y los ciudadanos en condiciones de vulnerabilidad. Los derechos fundamentales subjetivos específicos que se verían vulnerados o desamparados con esta petición son los siguientes: El derecho fundamental al Mínimo Vital cualificado del campesino A diferencia del mínimo vital general, la Corte Constitucional ha reconocido un derecho subjetivo al mínimo vital de los trabajadores agrarios, el cual está indisolublemente ligado al acceso y permanencia en su entorno productivo. La transgresión: Para el pequeño agricultor o la familia campesina asentada en zonas como Sabana Centro o el Suroeste antioqueño, la vigencia de una APPA o ZPPA actúa como una garantía de que su entorno no será absorbido por la presión inmobiliaria o industrial. Eliminar estas áreas los expone a la pérdida de su única fuente de sustento, empleo y autonomía económica, vulnerando directamente su capacidad de asegurar una subsistencia digna. El derecho subjetivo a la identidad cultural y territorial del campesinado Tras la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2023, el campesino es titular de un derecho fundamental subjetivo a su territorio y a sus formas de vida tradicionales. La transgresión: El desmonte de estas áreas protegidas y la flexibilización de las figuras asociadas (como el Decreto 1147 de 2024 sobre Zonas de Reserva Campesina) abre la puerta al desplazamiento socioeconómico de estas poblaciones. Al permitir que el suelo agrícola de alta calidad cambie a usos comerciales o de vivienda campestre, se destruye el tejido comunitario y productivo del cual depende la vigencia real de su identidad y cultura como sujeto de especial protección. El derecho subjetivo a la alimentación en su dimensión de "accesibilidad económica y física" Si bien el derecho a la alimentación tiene una dimensión colectiva (seguridad alimentaria), la jurisprudencia constitucional e internacional (como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales) le otorga una dimensión subjetiva individual: el derecho de cada persona a no padecer hambre y a acceder de manera sostenible a los alimentos. La transgresión: Al desproteger los suelos con mayor vocación agrícola y permitir que se destinen a actividades logísticas, industriales o de construcción, se disminuye la oferta local de alimentos y se encarecen los productos básicos. Esto vulnera el derecho subjetivo de los ciudadanos de menores ingresos —especialmente en las regiones delimitadas o en las periferias urbanas dependientes de ellas— a acceder físicamente y económicamente a una alimentación adecuada. El choque de derechos subjetivos: Este es el núcleo de la disputa que plantea la carta de los legisladores. Mientras la eliminación de las APPA busca restablecer la plenitud de los derechos subjetivos de los propietarios de tierras (como el derecho de propiedad privada en su facultad de libre enajenación y el derecho a la libertad de empresa para desarrollar proyectos turísticos o inmobiliarios), su ejecución despoja al campesinado y a los consumidores vulnerables de las garantías jurídicas específicas que protegen su vida, su cultura y su sustento en el territorio. ¿Qué derechos fundamentales intersubjetivos (comunes, populares y colectivos) vulnera o transgrede la petición que hacen estos congresistas? Al analizar la solicitud de los congresistas desde la perspectiva de los derechos fundamentales intersubjetivos, colectivos y del pueblo, su eliminación total transgredería prerrogativas que no pertenecen a un individuo aislado, sino a la sociedad en su conjunto, a comunidades enteras y a las generaciones futuras. Los principales derechos de naturaleza común y colectiva que se verían vulnerados o desamparados con esta petición son los siguientes: El derecho colectivo a la seguridad y soberanía alimentaria Este es el derecho intersubjetivo por excelencia que protegen las APPA y ZPPA. No se refiere solo al plato de comida de una persona, sino a la capacidad de la sociedad y del país para asegurar su propio abastecimiento de forma autónoma y sostenible. La transgresión: Al desproteger los suelos con mayor aptitud agrícola, la nación pierde la garantía colectiva de su despensa alimentaria frente a crisis globales de suministros o bloqueos económicos. Permitir que tierras de primera categoría se conviertan en proyectos inmobiliarios, industriales o turísticos privatiza el beneficio del suelo y vulnera el interés común de asegurar comida para toda la población. El derecho al medio ambiente sano y a la protección de áreas de especial interés ecológico El suelo no es solo una mercancía; es un recurso natural finito y el soporte de ecosistemas complejos. La Constitución (Artículo 79) consagra el derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano. La transgresión: El desmonte de estas áreas de protección vulnera la integridad ecológica del territorio. Actividades como la urbanización descontrolada o la industrialización pesada en zonas rurales estratégicas (como en Sabana Centro o el Suroeste antioqueño) provocan la pérdida de la capa orgánica del suelo, la alteración de cuencas hídricas que surten a los acueductos regionales y la destrucción de la biodiversidad asociada a la frontera agrícola. El derecho colectivo al patrimonio público y cultural de la nación (Dimensión Biocultural) El patrimonio de un país también está constituido por sus sistemas tradicionales de producción, sus semillas nativas y el conocimiento ancestral del manejo de la tierra, elementos que la Corte Constitucional ampara bajo el concepto de derechos bioculturales. La transgresión: Al eliminar las salvaguardas territoriales, se debilita el patrimonio productivo y cultural común que representan las economías campesinas e indígenas locales. Se abre la vía para que lógicas de mercado homogéneas desplacen los sistemas agroalimentarios tradicionales que forman parte de la identidad e historia colectiva del pueblo colombiano. El derecho al desarrollo sostenible y a la seguridad de las generaciones futuras Los derechos colectivos incorporan un principio de equidad intergeneracional: el deber de la generación actual de no comprometer los recursos de las que vendrán. La transgresión: Destruir o pavimentar un suelo con vocación agrícola fértil es un daño irreversible en términos de planificación del desarrollo. La petición de los congresistas prioriza el rendimiento económico y la plusvalía inmobiliaria de corto plazo para unos particulares, sacrificando la resiliencia y la sostenibilidad del territorio común que heredarán las futuras generaciones de colombianos.